近年来，在稳外资的政策讨论中，税收优惠仍是高频词。但在全球最低税规则推进、跨国公司重新评估供应链布局、各地招商方式转型的背景下，单纯依靠低税率吸引外资的空间已经明显收窄。问题不再只是企业所得税税率要不要降，而是税收政策如何更有效地留住存量外资、促进利润再投资，并服务高质量利用外资。

商务部发布的《2025中国外商投资报告》显示，2024年中国实际使用外资为1162.4亿美元，继续保持发展中经济体最大引资国地位。与此同时，高技术制造业和生产性服务业吸收外资占比上升，说明中国利用外资的重点正在从规模扩张转向结构优化。对多数外资企业来说，税率只是投资账本中的一项。市场、供应链、政策稳定性和税务执行口径，往往共同决定一个项目是否继续留在中国。

低税率竞争为何不再够用

国际税收竞争并未消失，但竞争方式正在变化。过去，一些国家和地区常以降低企业所得税法定税率、设立低税区或提供地方性优惠吸引资本流入。较低的法定税率确实可能提高企业税后收益，尤其在资本流动性较强、生产环节可跨国配置时，税率差异会进入企业选址模型。

但是，法定税率并不等于实际税负。一个国家降低企业所得税税率，可能同时扩大税基、减少扣除、调整优惠或提高其他税费；一个法定税率并不是很低的国家，也可能通过研发费用加计扣除、高新技术企业优惠、固定资产加速折旧和产业目录等政策，降低特定企业的有效税负。跨国公司真正比较的不是单一税率，而是综合税负、合规成本和政策稳定性。

全球最低税规则进一步改变了低税率招商的空间。需要看到，全球最低税并不直接覆盖所有外资企业，其直接影响主要集中在达到收入规模门槛的大型跨国企业集团。OECD关于全球反税基侵蚀规则的说明强调，其目标是确保大型跨国企业集团在经营所在辖区承担最低水平税负，低于最低税率时可能产生补足税。由于这些企业往往也是各地招商引资和总部经济竞争的重要对象，规则变化会改变地方依靠低有效税率吸引跨国公司的政策空间。

因此，低税率仍有吸引力，但很难单独决定跨国公司的投资去留。国务院办公厅2024年印发的吸引和利用外资行动方案，也不是单独强调税收优惠，而是从扩大市场准入、优化公平竞争环境、加强外资项目服务保障、落实税收支持政策、便利人员往来、促进数据跨境流动等方面形成政策包。这说明，税收政策需要与产业基础和营商环境共同发挥作用。

为什么不宜把普遍降税作为主线

中国企业所得税法定税率为25%，从国际比较看并不属于低税率水平。部分外资企业在作出投资决策时，确实会将这一税率与其他经济体的税率安排进行比较。但如果据此推出“稳外资必须普遍降低企业所得税税率”，则过于简单。

外资投资具有长期性和沉没成本。企业不仅关心当期税负，也关心市场增长空间、产业链配套能力、供应商体系、劳动力技能、基础设施、政策连续性和公共服务质量。中国对外资的吸引力，很大程度上来自超大规模市场、完整制造体系、工程师红利和稳定供应链。对高技术制造业、研发中心和生产性服务业而言，税收优惠重要，但并不能替代产业生态本身。

普遍降税财政成本高，政策指向不够清晰。企业所得税是我国重要税种之一，普遍降低法定税率意味着所有符合条件的企业都会受益，包括高附加值企业，也包括低效率、高污染、低技术含量企业。若以稳外资为目标，普遍降税容易形成粗放支持，难以体现对先进制造业、绿色低碳产业、研发创新、现代服务业和中西部承接产业转移的政策导向。

在全球最低税背景下，部分低有效税率优惠的边际吸引力下降。对进入第二支柱规则范围的大型跨国企业而言，如果某一辖区通过过低税负提供优惠，而最终被母公司所在辖区或其他辖区补税，则优惠可能不能完全转化为企业集团整体税收收益。这并不意味着税收优惠失去意义，因为许多外资企业并不都在规则范围内，且符合实质经营的优惠仍具有作用。但它提醒政策制定者，未来税收激励必须更加重视实质活动、产业导向和规则协调。

促再投资应成为稳外资新抓手

稳外资不仅要关注新增项目，也要关注存量外资企业的留存和增资。存量外资企业已经嵌入中国市场和产业链，对本地供应商、劳动力、销售网络和政府服务环境更熟悉。它们是否愿意把在华利润继续投入中国，往往比单个新设项目更能反映长期信心。因此，利润再投资应成为稳外资税收政策的重要抓手。

2025年出台的境外投资者利润再投资税收抵免政策，使这一思路有了更明确的现实支点。根据政策安排，境外投资者以中国境内居民企业分配利润，在2025年1月1日至2028年12月31日期间用于符合条件的境内直接投资，可按投资额10%抵免当年应纳税额；当年不足抵免的部分，可以结转以后年度继续抵免。这意味着，政策优惠不再只是延后纳税，而是把税收利益与实际再投资规模直接挂钩。

对于已经在华经营、具备扩产或增设研发中心意愿的外资企业来说，该政策比一般性税率优惠更容易转化为明确的投资激励。普遍降税面向所有企业，难以识别资金是否真正形成新增投资；再投资抵免则直接指向外资企业把利润继续投向境内实体项目，有利于促进存量外资留存、优质项目落地和产业链升级。尤其在全球最低税规则推进后，以实质经营和真实投资为基础的激励，比单纯降低有效税率更容易获得政策合理性。

当然，再投资税收抵免要真正发挥作用，还取决于执行环节是否顺畅。外资企业最关心的往往不是政策条文本身，而是投资方向能否被认定、抵免额度如何计算、不同部门之间材料是否重复提交、后续收回投资是否面临不确定追缴等问题。若这些环节不清晰，政策激励就可能被合规成本抵消。下一步应把再投资激励与鼓励类外商投资产业目录、高技术制造业、研发中心、绿色低碳产业和中西部优势产业更紧密衔接，使税收抵免真正服务外资结构优化。

定向优惠要落到真实产业活动

稳外资税收政策并不是放弃企业所得税工具，而是改变使用方式。中国已经形成包括高新技术企业优惠、研发费用加计扣除、先进制造业支持、鼓励类外商投资产业目录、特定区域和中西部地区优惠等在内的政策体系。下一步应围绕外资结构优化，把优惠重点放在先进制造、集成电路、生物医药、高端装备、节能环保、数字经济、生产性服务业和研发中心等领域。

对于符合鼓励类目录的外资项目，应提高政策识别和办理便利度，减少企业因政策理解不充分、材料要求不清晰而产生的合规成本。外资企业最需要的并不一定是更多优惠条款，而是可以稳定预期、清楚适用、便捷办理的政策环境。对地方政府而言，招商引资也应从比拼税收减让，转向比拼产业配套、服务能力和政策兑现效率。

定向优惠还应避免泛化。税收优惠如果覆盖过宽，既会增加财政压力，也会削弱产业导向。未来应更加重视外资项目的技术含量、研发强度、就业质量、绿色转型贡献和产业链带动作用。对符合国家产业升级方向的项目，可以通过税收优惠、研发支持、人才服务和金融工具形成组合支持；对低附加值、低技术含量、资源消耗高的项目，则不宜通过普遍降税继续强化其成本优势。

税收确定性也是营商环境

对外资企业而言，税费成本不仅包括税款，还包括办税时间、政策查询成本、跨区域执行差异、资料提交重复、税收协定待遇办理、非居民扣缴流程、关联交易合规成本和争议解决成本。特别是跨国公司在中国多地布局时，如果地方执行口径存在差异，企业会产生额外内部协调成本。降低制度性交易成本，既包括清理不合理收费，也包括提高税收服务标准化、数字化和可预期性。

跨国公司常见的税收风险包括转让定价、特许权使用费、服务费扣除、常设机构认定、非居民企业所得税扣缴、税收协定待遇适用等。税务机关可以通过完善预约定价安排、加强事前沟通、提高政策解释透明度、优化跨境税收争议解决机制等方式，降低企业不确定性。对于研发中心、地区总部、供应链管理中心等功能复杂的外资企业，税收确定性本身就是营商环境的重要组成部分。

税收政策还必须与高水平开放政策协同。税收优惠如果脱离市场准入、政府采购公平参与、知识产权保护、数据跨境流动、人员往来便利和融资支持，吸引力会被削弱。税务部门、商务部门、发展改革部门和地方政府可以围绕重点外资项目建立更顺畅的信息共享和服务机制，使企业能够同时获得税收、用地、能耗、融资、人才和通关等方面的政策支持。

政策落点：留住利润、留住项目、留住预期

面向全球税收竞争新格局，中国稳外资税收政策的落点应更加清晰。

保持企业所得税法定税率基本稳定，避免把稳外资简单等同于降税率。稳定法定税率有助于保持财政可持续性，也有助于向市场传递政策连续性。

提高定向优惠的精准性和可获得性。对鼓励类外商投资产业、高技术制造业、生产性服务业、绿色低碳产业、研发中心和中西部优势产业，应进一步完善税收优惠和产业目录衔接机制。政策设计既要体现产业导向，也要关注企业能否方便适用。对外资企业而言，优惠政策“看得懂、找得到、办得成”，比优惠条款数量本身更重要。

落实好利润再投资税收抵免政策。2025年至2028年实施的10%抵免政策，应成为稳外资税收政策的重要案例。政策执行中要进一步细化适用口径、优化办理流程、加强部门协同，减少企业在利润分配、直接投资、抵免申报和结转管理中的不确定性。

提升涉外税收治理能力。应加强多语种政策解读和跨部门政策咨询，完善预约定价安排和跨境税收争议解决渠道，减少地方执行差异，提高非居民企业扣缴、税收协定待遇适用和关联交易合规的便利度。对重点外资企业和跨国公司地区总部，可探索更加前置的税企沟通机制。

税收政策服务稳外资的重点，正在从吸引新项目的税率优惠，转向留住存量企业、稳定长期预期和促进利润再投资。谁能把税收激励与真实投资、产业升级和规则确定性结合起来，谁就更有可能在新一轮国际投资竞争中留住优质外资。

褚溪菁

复旦大学经济学院博士研究生

来源：2026年6月（上）第11期《中国外资》杂志